Стратегия помощи Всемирного банка Республике Армения

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

1. Введение

1. Армения расположена в кавказском регионе и граничит с Грузией, Азербайджаном, Ираном и Турцией. При ВНП на душу населения в размере 910 долл. в 2003 г. Армения попадает в низшую группу стран со средними доходами населения. Эмиграция и снижение рождаемости привели к сокращению населения с 3,8 млн. чел. десять лет назад до приблизительно 3,1 млн. чел. на сегодня. Из-за своих небольших размеров, отсутствия выхода к морю, гористости и незначительного количества природных ресурсов Армения не обладает экономическими преимуществами по сравнению со многими из ее соседей. Однако ее невыгодное положение до некоторой степени компенсируется за счет высокого уровня человеческого капитала, активной диаспоры и значительной внешней поддержки (которая составила 11% ВВП за последние пять лет). В силу своей расположенности в исторически неустойчивом геополитическом окружении и подверженности стихийным бедствиям, таким как землетрясения, засухи, морозы, град и наводнения, Армения уязвима для большого количества внешних потрясений.

2. Армения получила независимость от Советского Союза в 1991 г., и с тех пор ее экономика кардинально изменилась. С распадом СССР тяжелая промышленность пришла в упадок и постепенно заменяется сферой услуг, легкой промышленностью и строительством. В результате преобразований рост ВВП ускорился с 3,3% в 1999 г. до 13,9% в 2003 г. Свою роль в ускорении роста ВВП сыграли усилия правительства по созданию более благоприятной среды для предпринимательства и усовершенствованию госучреждений. Членство в международных организациях, таких как ВТО и Совет Европы, придало дополнительный стимул к продолжению и углублению реформ. Если исключить дестабилизирующие экономические потрясения, перспективы для роста ВВП и экспорта остаются благоприятными.

3. Основной трудностью для правительства в период действия данной Стратегии будет создание условий для того, чтобы рост пошел на пользу как можно более значительной доле населения Армении. Если общий уровень бедности снизился с 56% населения в 1998-1999 гг. до 49% в 2002 г., а уровень крайней бедности снизился с 26% до 17%, при более высоких темпах роста ВВП можно ожидать более высоких темпов улучшения ситуации. В Документации стратегии сокращения бедности (PRSP) за 2003 г. подчеркивается приверженность правительства идее объективного роста и стабильного сокращения бедности во всей стране. При обсуждении Документации на Исполнительном совете Всемирного банка, а также в ее Объединенной оценке Всемирным Банком и МВФ (JSA) в декабре 2003 г. был сделан вывод, что Документация представляет собой разумное основание для предоставления помощи на льготных условиях в рамках Международной ассоциации развития (МАР). Соответственно, данная Стратегия основана на приоритетах Документации.

4. За последние несколько лет политическая ситуация в Армении была стабильна при наличии существенной поддержки реформ со стороны как исполнительной, так и законодательной властей. Президентские и парламентские выборы в начале 2003 г. привели к переизбранию президента Кочаряна и коалиции в парламенте, которая продолжает поддерживать приоритеты Документации и среднесрочной повестки. Однако сам по себе электоральный процесс подвергся в то время критике, и оппозиционные партии все сильнее требуют проведения всенародного референдума доверия, в чем им, однако, отказал парламент. В то время как общий климат остается благоприятным, очевидно, что в последующие годы настоятельно потребуется достижение консенсуса с целью поддержки программы реформ.

2. Управление экономикой

2.1 Преобразования за период независимости

1. В Армении переход от плановой советской экономики к успешной рыночной модели осуществлялся в три основных этапа.

2. Первый этап, длившийся в первые два года после объявления Арменией независимости в 1991 г., был ознаменован сокращением ВВП на 50%. В то время как снижение ВВП наблюдалось во всех странах постсоветского пространства, ситуация в Армении была особенно серьезной и осложнялась сильной зависимостью экономики от неконкурентоспособной советской тяжелой промышленности, последствиями землетрясения 1988 г., а также прямыми и непрямыми затратами на конфликт в Нагорном Карабахе. Смягчение последствий этого экономического спада отчасти имело место за счет произошедшей в то время приватизации сельскохозяйственных земель, в результате чего натуральное хозяйство выступило в роли системы соцобеспечения, так как в нем оказались заняты многие из тех, кто потерял работу. Производство сельскохозяйственной продукции сильно выросло и к 1993 г. составляло свыше 50% резко сократившегося ВВП.

3. Второй этап перехода к рыночной экономике начался в 1994 г. и был отмечен успешной программой стабилизации и структурных реформ. Первоначально программа преимущественно была направлена на формирование бюджетной и денежной политики с целью обуздания гиперинфляции (которая достигла уровня 5000% в 1994 г.) и неконтролируемых бюджетных расходов (в 1993 г. бюджетный дефицит достиг уровня 56% ВВП). Стабилизация сопровождалась либерализацией торговли и цен, приватизацией малых и средних предприятий и созданием основной законодательной и административной базы рыночной экономики. Эти реформы — и другие позитивные факторы, такие как прекращение огня в ходе карабахского конфликта, — способствовали продолжительному экономическому росту (см. Таблицу 1). В 1994-2000 гг. рост в среднем составил 5,5%, а структура ВВП значительно изменилась. Доля сельского хозяйства в ВВП снова снизилась, а доля строительства и торговли быстро росла.

4. Третий этап начался в середине 2000 г. В этот период правительство уделяло повышенное внимании улучшению общего делового климата и инвестиционного законодательства. Это способствовало быстрым темпам роста ВВП, который составил 13% в 2002 г. и 14% в 2003 г. Значительная часть этого роста произошла за счет строительства и экспорта полированных алмазов. Тем не менее, отраслевая база экономики начала расширяться, а совокупный объем экспорта помимо экспорта алмазов быстро увеличивается (Таблица 2). В частности, снова начался рост промышленного производства, однако, в отличие от советских времен, упор теперь делается на легкую промышленность и средние предприятия, а также растущий АПК. Ограничения на границе с Турцией и Азербайджаном в какой-то мере дают сравнительное преимущество товарам с высоким отношением стоимости к объему или весу. В 2003 г. эти ограничения, по разным оценкам, стоили 10-18% ВВП - прямо (например, в связи с более высокими транспортными расходами) или непрямо (например, в связи с повышенным воспринимаемым риском для иностранных инвестиций)

2.2 Текущее управление экономикой

1. Макроэкономическая политика остается обоснованной. Финансовые балансы по-прежнему устойчивы, в 2003 г. дефицит бюджета составил 1,5% ВВП (что ниже запланированных 2,2% - отчасти в связи с недовыполнением планов по расходам). Тем не менее, государственные доходы по меркам СНГ остаются низкими - менее 15% ВВП. Правительство твердо намеревается улучшить собираемость налогов. Реформы, начатые в конце 2003 г., начинают, как представляется, приносить плоды - налоговые поступления за первые три месяца 2004 г. на 18% превысили уровень поступлений за тот же период в 2003 г.

2. Основным макроэкономическим поводом для беспокойства в краткосрочной перспективе является инфляция, рост которой к концу 2003 г. был относительно велик — 8,6%. Однако главной причиной этого был резкий рост цен на импортную пшеничную муку и злаковые, тогда как роль денежной политики оставалась в лучшем случае незначительной. К апрелю 2004 г. темп инфляции за 12 мес. снизился на 7,8%, а курс армянского драма оставался в целом устойчивым.

3. Правительство резко сократило квазибюджетный дефицит(1), который некогда являлся значительным бременем. В наибольшей мере это улучшение явилось итогом приватизации энергораспределительных компаний, в результате чего дефицит в энергетическом секторе в размере 2% ВВП в 2000 г. трансформировался в профицит на настоящий момент. Кроме того, при поддержке управленческих контрактов и децентрализации со стороны МАР в отраслях водоснабжения и орошения идет сокращение дефицитов с совокупного уровня в 1% ВВП в 2001 г. до планового уровня 0,4% ВВП в 2004 г.

4. Несмотря на общие успехи бюджетной политики, управление госдоходами и их собираемость все еще далеки от того, что необходимо Армении, чтобы вывести коммунальные услуги на уровень сопоставимый с ее быстро растущим ВВП. Процесс формирования бюджета недостаточно стратегичен. Кроме того, взаимосвязь между годовыми бюджетами, среднесрочными планами расходования средств (MTEF) и документацией стратегии по сокращению бедности должна быть более четкой. Точно также отраслевые министерства должны играть более активную роль в формировании бюджета и разделять ответственность за исполнение бюджета. Местные органы власти не имеют достаточных возможностей финансового управления и бюджетирования, им также не хватает прозрачности.

5. Что касается сбора доходов, для реализации потенциала Армении в этой области необходимо значительно повысить эффективность управления НДС, индивидуальным подоходным налогом и налогом на заработную плату, а также, в особенности, таможенными поступлениями. Низкая собираемость налогов проистекает из недостатков управления, значительной теневой экономики и излишне сложной налоговой системы с чрезмерным количеством конкретных случаев освобождения от налогов и чрезвычайно сложной структурой корпоративного налогообложения.

6. Инвестиционный климат продолжает улучшаться. Достижения в области либерализации торговли и цен, приток инвестиций в инфраструктуре, приватизация или закрытие большинства госпредприятий и усилия по упрощению и эффективизации госрегулирования привели к росту привлекательности делового климата в такой мере, что в последнем Индексе экономической свободы, составленном Фондом наследия(2), Армения занимает высшую строчку среди стран СНГ и даже выше некоторых стран-членов ОЭСР.

7. Важной задачей для достижения роста частного сектора в будущем будет укрепление неразвитого финансового сектора Армении. Кредитование со стороны коммерческих банков, измеряемое в объеме непогашенных долгов, с декабря 2000 г. по март 2004 г. реально сократилось на 11%. Если объемы средств по вкладам значительно выросли, то образующаяся дополнительная ликвидность до сих пор не нашла выхода в кредитование корпоративных клиентов. Отчасти это объясняется тем, что потребовалось время на чистку системы от несостоятельных банков — доходы в банковском секторе превысили потери лишь в 2003. Далее, значительные объемы финансирования, поступающего от зарубежной диаспоры на инвестиционные цели, не проходят сквозь банковский сектор.

2.3 Экономические перспективы

1. Перспективы среднесрочного роста в Армении положительны, чему способствует по-прежнему разумное управление экономикой и растущая динамика ориентированных на экспорт отраслей, включая легкую промышленность и АПК. Официальная донорская поддержка скорее всего останется значительной, а последние положительные события в Грузии также должны пойти на пользу Армении. Основные макроэкономические показатели в Таблице 3 являются умеренными и отражают согласованные планы и оценки Всемирного банка, МВФ, и Документации стратегии сокращения бедности.

2. Внешний долг Армении контролируется и, как ожидается, в среднесрочной перспективе продолжит снижение. В апреле 2003 г. произошло значительное улучшение структуры внешнего долга страны в связи со вступлением в силу соглашения с Россией об обмене долгов на акции госпредприятий. Российские предприятия получили доли в нескольких крупных госпредприятиях Армении в обмен на списание 94 млн. долл. госдолга. Наряду с натуральной выплатой 12 млн. долл. долга Туркменистану это способствовало ликвидации наиболее дорогой части внешней задолженности Армении и, следовательно, улучшило показатели внешнего долга страны. К концу 2003 г. правительственные и гарантированные правительственные задолженности составляли 39% ВВП, около 80% этого объема представляли собой задолженности по кредитам многосторонних источников на привилегированных условиях, в том числе 60% - задолженность МАР.

3. Планируемые показатели гарантированного финансирования по Документации демонстрируют, однако, необеспеченный дефицит в размере около 50 млн. долл. в год на 2004-2008 гг. (после плановых выплат МАР за инвестиционные проекты)(3). Корректировочное кредитование со стороны МАР снизит данный дефицит приблизительно на 15 млн. долл. в год в Основном случае или приблизительно на 20 млн. долл. в год в Наиболее благоприятном случае (см. Раздел 6.4 ниже), после чего необходимо будет остаточное финансирование в объеме 30-35 млн. долл. Этот остаточный дефицит не является, впрочем, проблемой в краткосрочной перспективе, поскольку в плановых показателях правительства учитываются только четко обозначенные источники финансирования — в 2004-2007 гг. предполагаются пожертвования в объеме лишь 20-25 млн. долл. в год, что значительно меньше, чем действительный объем помощи в виде пожертвований в 2003 г. Финансирование со Счета проблем тысячелетия правительства США, критериям которого Армения недавно удовлетворила, также может явиться значительным дополнительным источником для инвестиционных нужд страны.

3. Бедность

3.1 Динамика бедности

1. В восьмидесятых годах прошлого века в советской Армении по официальным данным практически не было бедности. Однако к концу десятилетия произошел резкий рост бедности в результате землетрясения 1988 г., распада Советского Союза и войны в Нагорном Карабахе. Конфликт также способствовал притоку беженцев, пополнивших ряды бедноты. 2. Несмотря на то, что в середине девяностых экономический рост возобновился, уровень бедности не снижался до конца десятилетия. К 2002 г. все показатели бедности и крайней бедности снизились по сравнению с уровнем 1998-1999 гг. ( Таблица 4)(4). Уровень крайней бедности снижался существенно быстрее, чем уровень общей бедности.

3. За указанный период неравенство, измеряемое в виде разницы заявленных доходов, также сократилось. Тем не менее, неравенство в доходах все еще относительно высокое: коэффициент Джини(5) за 2002 г. равный 0,45 являлся одним из наивысших в постсоветском пространстве. Впрочем, неравенство, измеряемое в ходе исследований динамики потребления, выглядит значительно менее существенным (коэффициент Джини равный 0,27), хотя и относительно инертным (Таблица 5). Эти существенные различия между показателями неравенства по доходам и потреблению могут быть объяснены ошибками в измерениях.

4. Опросы семей показывают, что местожительство и состав семьи влияют на вероятность бедности семьи. В 2002 г. уровень бедности был наиболее высоким в городах, кроме Еревана, почти 60% населения там жили за чертой бедности. Уровень бедности в сельских районах и в Ереване был значительно ниже (45%), однако в Ереване он снижался намного быстрее, чем в сельской местности. Та же динамика наблюдается по уровню крайней бедности (см. Таблицу 4). Процент бедных среди мужчин и женщин был одинаковым, но выше среди детей до пяти лет, пожилых людей и семей, главами которых являлись женщины. Как и в большинстве стран, чем выше уровень образования главы семьи, тем ниже риск бедности для семьи.

5. Занятость является критическим определяющим фактором бедности в Армении. К сожалению, уровень безработицы остается высоким, несмотря на ускоряющийся рост ВВП. Усилиям по созданию новых рабочих еще только предстоит компенсировать объемы их сокращения результате резкого переходного процесса. Согласно опросам семей, основанным на самоопределении опрашиваемых, в 2002 г. общий уровень безработицы составил 29%, снизившись лишь на 2% с 2001 г., притом что основное снижение произошло в Ереване, где безработица с 2001 г. по 2002 г. сократилась на 7% (см. Таблицу 6)(7). Официальный уровень безработицы значительно ниже, чем в опросах семей, так как многие безработные не регистрируются в органах занятости.

6. Социальные платежи представляют собой третий крупнейший источник дохода (после трудовых доходов и перечислений от зарубежной диаспоры) беднейших армянских семей. В частности, семейное пособие по бедности доказало свою эффективность в качестве механизма помощи бедным - затрата одного процента ВВП на семейные пособия по бедности приводит к снижению уровня крайней бедности на 3,4% и общей бедности на 2,4%(8). В 2002 г. правительство сократило расходы на пособия по бедности на одну треть в процентах от ВВП, что привело к снижению числа получателей на 11% и снижению среднемесячного размера пособия на 15%. Это, вероятно, замедлило темп улучшений в сфере борьбы с бедностью в период между 2001 г. и 2002 г. Однако в 2004 г. размер пособия достиг прежнего уровня и задолженности по социальной помощи были ликвидированы, что, вероятно, оказало положительное влияние на ситуацию с бедностью в 2004 г.

7. После экономического спада здоровье армянского населения ухудшилось, однако, начиная с 2000 г., появились признаки улучшения. Проблемы со сбором данных не позволяют делать определенные выводы, но официальная статистика демонстрирует спад смертности среди детей до пяти лет с 25 до 19 на 1 тыс. рожденных живыми детей(8) в период между 2001 г. и 2003 г.(9) Данная динамика маскирует значительные различия между городскими и сельскими районами, где в девяностых годах показатели младенческой и детской смертности превышала городские показатели соответственно на 47% и 22%. Правительство запустило программу реформ для повышения государственных затрат на здравоохранение, совершенствования адресного характера расходов и сокращения лишних больничных мест.

8. Доступ к базовому образованию вполне удовлетворителен, в 2001 г. зачисление в начальную школу составило 92%. Напротив, чистое зачисление в среднюю школу равняется лишь 61% и даже ниже для беднейших слоев (52%). Мальчики бросают учебу особенно часто из-за проблем как "предложения" (низкое качество преподавания), так и "спроса" (низкая вероятность получения работы после окончания образования). Правительство работает для повышения качества образования и прилагает усилия по эффективизации затрат, например за счет консолидации не полностью используемых школ с целью повышения их эффективности. В целом госрасходы на образование также растут (на 45% с 1997 г. по 2001 г.), однако по меркам стран бывшего СССР они все еще низки. Высококачественные учебники теперь доступны всем по разумной цене, и 40% школ сегодня обладают некоторой управленческой и финансовой автономией.

3.2 Цели развития на тысячелетие

1. Армения уже достигла целей развития на тысячелетие по полу и, весьма вероятно, достигнет целей по бедности и образованию, возможно, также по охране окружающей среды (см. Таблицу 7). Менее вероятно достижение к 2015 г. целей по здравоохранению притом, что уровень детской смертности в два раза превышает поставленную цель, заболеваемость туберкулезом растет, и материнская смертность остается серьезной проблемой. МАР продолжает поддержку усилий Армении по достижению и превышению целей развития на тысячелетие с особым упором — как в текущих планах, так и в предлагаемых кредитах в поддержку сокращения бедности — на достижении цели по здравоохранению. Кроме того, МАР продолжает оказывать помощь в финансировании усовершенствований во всей Армении системы подачи питьевой воды и санитарно-технической системы, а также управления природными ресурсами, развития сельской местности и реформы энергетики.

2. Недавняя оценка затрат на достижение упомянутых целей развития показала, что Армении потребуется около 25 млн. долл. США в год вдобавок к ныне предложенному финансированию на период с 2005 г. по 2008 г., чтобы покрыть государственные затраты необходимые для достижения целей развития. Это означает, что Армения должна получать от частных фондов и прочих доноров 35 млн. долл. в год.

(1)Дефицит, связанный с квазибюджетными операциями, то есть теми, которые по своему характеру аналогичны бюджетным (кредиты, субсидии и т.п.), но осуществляются не собственно правительством, а под его руководством принадлежащими ему банками, предприятиями и т.п. Такие операции не прописываются в бюджете. — прим. пер.

(2)Фонд наследия — неправительственная консервативная организация по исследованию политических проблем, создана в 1974. Финансируется преимущественно филантропическими фондами. Пик научно-исследовательской деятельности Фонда наследия пришелся на годы администрации Р. Рейгана. Издает журнал "Полиси ревью". Штаб-квартира в г. Вашингтоне. - прим. пер.

(3)Если темпы роста ВВП и/или собираемость доходов будет ниже, чем ожидается, ожидаемый дефицит будет больше.

(4)Распространенность - процент бедного населения; разрыв - величина, отражающая, насколько хуже условия жизни бедного населения по сравнению с прожиточным минимумом; серьезность - величина, отражающая различия между бедными (например, процент бедного населения меняется от зимы к лету, т.е. летом часть бедных могут обеспечивать себе прожиточный минимум за счет натурального хозяйства, а другая часть не может - прим. пер.).

(5)Коэффициент Джини - мера неравенства, когда 0 означает полное равенство потребления и в доходах и потреблении, а 1 указывает на абсолютное неравенство (показатель, характеризующий степень отклонения фактического распределения доходов от абсолютного равенства или абсолютного неравенства - прим. пер.).

(6) Лица считались безработными, если они не имели работы в ту неделю, когда проводился опрос, активно искали работу и были готовы начать работать немедленно, если бы была вакансия.

(7)Оценка бедности Всемирным банком (World Bank Poverty Assessment) 2004.

(8)Предложение здесь было неполным: частично были выпущены цифры по снижению детской смертности и, по-видимому, материнской смертности. Цифры по детской смертности восстановлены по Таблице 7; там же можно ознакомиться с цифрами по материнской смертности. - прим. пер.

(9)В других источниках указываются более высокие цифры, но также показана положительная динамика.