Директор программ по России и Евразии Международного института стратегических исследований Оксана Антоненко: "Беженцы, пострадавшие в результате грузино-осетинского конфликта, должны иметь право выбора между компенсацией и реституцией потерянного иму

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Встреча была организована Международным институтом стратегических исследований (Лондон) при поддержке Глобального фонда Великобритании по предотвращению конфликтов и программы "Восток-Восток: партнерство без границ" Института "Открытое общество".

Дискуссия в Центре Карнеги, в которой приняли участие представители экспертного сообщества Грузии, Осетии и России, продолжила проведенную ранее во Владикавказе рабочую встречу экспертов, проходившую в рамках грузино-осетинского диалога. На встрече в Северной Осетии, в частности, обсуждался закон о реституции, разработанный Министерством юстиции Грузии. Участники встречи в Москве суммировали итоги круглого стола во Владикавказе и обсудили ближайшие планы в рамках грузино-осетинского диалога. Ведущим выступил Сэм Грин, руководитель программы "Восток-Восток: партнерство без границ".

Проблема восстановления имущественных прав беженцев, вынужденных покинуть Грузию в начале 1990-х годов - одна из самых острых проблем грузино-осетинского урегулирования. Тем не менее, югоосетинская сторона отказалась принимать участие во встрече, о чем были сделаны соответствующие заявления в СМИ как представителями правительства Южной Осетии, так и лидерами неправительственных организаций непризнанной республики. В заявлениях в частности подчеркивалось, что без политико-правовой оценки событий 1990-х годов, реституция явится политической кампанией по сокрытию преступлений грузинского государства.

Между тем, по мнению директора программ по России и Евразии Международного института стратегических исследований Оксаны Антоненко, круглый стол во Владикавказе во многом уникален. На протяжении 15 лет, прошедших после открытой фазы грузино-осетинского конфликта, когда десятки тысяч жертв конфликта были вынуждены покинуть территорию Грузии, таких круглых столов с участием правительственных структур Грузии, Северной Осетии, представителей международных организаций, ученых, НПО и, самое главное, беженцев и организаций, созданных беженцами, не проводилось.

О работе круглого стола, прошедшего во Владикавказе, восстановлении прав на собственность десятков тысяч беженцев и возникающих в связи с этим проблемах Оксана Антоненко рассказала в центре Карнеги, и последующей беседе с корреспондентом "Кавказского узла".

- Круглый стол во Владикавказе - это первая попытка собрать вместе представителей всех основных заинтересованных сторон, которые хотят в данный момент решать проблемы беженцев и находить справедливые и реалистичные решения, для того чтобы не только восстановить справедливость, но и реально изменить судьбу людей, которые 15 лет живут в действительно тяжелейших условиях.

Надо подчеркнуть, что наш круглый стол имел формат экспертной встречи, его ни в коем случае не надо представлять как встречу официальную. Все участники круглого стола, даже те, которые являются представителями международных организаций и официальных структур, принимали в нем участие в качестве частных лиц. Наша задача заключалась в том, чтобы открыто и всесторонне обсудить проблемы беженцев в целом и попытаться найти какие-то новые идеи для решения этих проблем, в первую очередь через принятие закона о реституции и выработку механизмов для выплаты компенсации, реституции имущества и восстановления прав, в том числе и возмещения морального ущерба.

- Первые две встречи экспертов из Южной Осетии и Грузии прошли в Любляне и Брюсселе в марте и июле минувшего года. Чем отличался круглый стол во Владикавказе от предыдущих раундов диалога?

- Диалог развивается по логике от общих проблем к более конкретным. В первой встрече в Любляне в качестве частных лиц принимали участие представители государственных структур Южной Осетии и Грузии. Из Северной Осетии был только один участник. Мы обсуждали практически весь круг проблем, связанный с грузино-осетинским конфликтом, у нас не было даже повестки дня. Нашей задачей было собрать людей вместе после обострения конфликта летом 2004 года, чтобы они смогли открыто, в неформальной обстановке обсудить все накопившиеся проблемы и способствовать лучшему пониманию и восстановлению доверия, хотя, понятно, что это очень длительный процесс. На основе нашей встречи в Любляне мы выработали повестку дня, в которой выделили несколько проблем, представлявших реальный интерес для обеих сторон конфликта.

Во второй встрече, состоявшейся в Брюсселе, принимали участие эксперты из Грузии и Южной Осетии. Мы обсуждали проблемы безопасности в регионе, вопросы экономического сотрудничества, взаимодействия правоохранительных органов. Среди обсуждаемых тем была проблема реституции и восстановления имущественных прав беженцев. Также обсуждалось требование осетинской стороны о вынесении Грузией политико-правовой оценки произошедшим событиям, четкого объявления ответственности за разжигание конфликта и те последствия, к которым он привел. Из нашей встречи было понятно, что именно вопрос реституции привлекает наибольшее внимание, и мы посчитали, что именно в этом направлении есть возможность продвинуться через неформальный диалог, чтобы начать восстанавливать доверие между сторонами. Уже после нашей встречи, были озвучены две официальные инициативы от Грузии и Южной Осетии. Это инициативы правительства Грузии, озвученные в выступлении на саммите ОБСЕ в Любляне 5-6 декабря 2005 года, и инициативы лидера Южной Осетии Эдуарда Кокойты, предложенные в письме от 12 декабря 2005 президентам России, Грузии и главам государств ОБСЕ. В обеих инициативах именно принятие закона о реституции и восстановление имущественных прав жертв грузино-осетинского конфликта фигурировало как предложение с той и другой стороны. Мы посчитали, что в современной очень сложной обстановке в зоне конфликта можно выделить эту тему, чтобы ее обсуждать. Еще одним совпадением стал закон о реституции, подготовленный грузинским правительством. Он готовился давно, но работа над ним была активизирована. В декабре прошлого года закон прошел первую, а 17 марта 2006 года - вторую экспертизу Венецианской комиссии Совета Европы.

- Несмотря на постоянно высказываемую властями Южной Осетии заинтересованность в восстановлении имущественных прав беженцев, на встрече во Владикавказе непризнанная республика была представлена только одним участником. С чем это связано на Ваш взгляд?

- Правительство Южной Осетии буквально накануне круглого стола заняло негативную позицию в отношении нашей встречи и на официальном уровне заявило о нежелании в ней участвовать. Для нас это было большой неожиданностью, потому что в предложениях господина Кокойты вопрос о реституции, принятие закона о реституции фигурирует как один из основных вопросов в процессе мирного урегулирования. Я думаю, что есть несколько причин для такого отказа. Когда мы готовили нашу встречу, еще не было понятно, насколько юго-осетинская сторона вообще готова принять к рассмотрению этот законопроект Грузии.

На экспертной встрече в Брюсселе мы обсуждали основные принципы реституции и восстановления справедливости, но когда уже речь идет о законопроекте, то, естественно, это политический вопрос. Он связан с тем, что Южная Осетия, которая не считает себя частью Грузии, не желает обсуждать законопроект Грузии. Поэтому они заявили о том, что до тех пор, пока не будет четкого понимания того, что этот законопроект является частью официального переговорного процесса, они даже неформально не хотят его обсуждать.

Буквально за день до нашей встречи на заседании Смешанной контрольной комиссии (СКК), проходившем во Владикавказе, грузинская сторона наконец-то передала этот законопроект всем сторонам участникам переговорного процесса, и они приняли его к рассмотрению. Но это было сделано непосредственно перед проведением круглого стола, к тому времени юго-осетинская сторона уже отказалась принимать в нем участие.

- Охарактеризуйте, пожалуйста, основные положения закона о реституции в его нынешнем виде.

- На кого распространяется действие закона: закон касается всех жертв грузино-осетинского конфликта независимо от их статуса, гражданства, того, где они проживают на данный момент и проживали раньше. То есть в эту категорию входят не только люди, которые получили статус беженца. Это касается всех людей, которые в начале 90-х годов прошлого века были вынуждены покинуть территорию Грузии, в первую очередь внутренние районы Грузии, а таких более 60-ти тысяч человек. Они ни в коей мере не были частью того вооруженного конфликта, который происходил на территории Южной Осетии.

Восстановление прав на собственность и право на возвращение. По второму положению законопроекта предусматривается реализация двух различных прав жертв конфликта. Первое - это право на восстановление прав на собственность - домов, квартир, из которых они были незаконно изгнаны. Второе - это право на возвращение, если у них есть желание. Но в любом случае, люди могут требовать, чтобы их права на собственность были восстановлены. То есть, если те жертвы конфликта, которые сейчас проживают на территории Северной Осетии, не захотят вернуться в Грузию, все равно их права на собственность должны быть восстановлены. Третье положение предусматривает, что в некоторых случаях, когда невозможно восстановить права на собственность (если дома разрушены или регионы непригодны для проживания по каким-то причинам), беженцам будет выплачиваться компенсация, которая будет рассчитана на основе рыночной стоимости того имущества, которое у них было на момент изгнания из Грузии.

Закон также предусматривает возмещение морального ущерба. Безусловно, многие беженцы очень сильно пострадали в результате событий начала 90-х годов прошлого века. У многих людей погибли близкие, они подверглись серьезному насилию, потеряли работу по этническому признаку, были лишены дохода и так далее. То есть восстановление морального ущерба является частью законопроекта. Предусматривается, что людям будет возмещен моральный ущерб. Конечно, есть много вопросов по методологии расчета морального ущерба. Есть люди, которые очень пострадали, есть, которые пострадали меньше. И установить ущерб, когда близкие люди погибли или подверглись серьезному насилию, в принципе очень сложно. Это пока в законе не очень хорошо прояснено.

Еще одно положение закона заключается в том, что будет создаваться реституционная комиссия, которая будет работать в течение 9 лет. Реально срок ее действия будет зависеть от того, насколько быстро и в каком объеме грузинское правительство сможет выделить финансирование на то, чтобы реализовать этот закон. Реституционная комиссия будет состоять из трех частей: на паритетной основе в нее войдут 6 представителей Грузии, 6 от Южной и Северной Осетии, и 6 международных экспертов. Комиссия будет принимать все решения, рассматривать все заявки, связанные с восстановлением прав на собственность. Не у всех людей, которые будут подавать эти заявки, есть документы, которые доказывают, что у них есть право собственности. Сама комиссия имеет право и даже обязана находить такие документы и вести серьезное расследование по этому факту. Если даже у беженца нет никаких документов, это не является основанием для того, чтобы не принять его заявление. Во многих домах и квартирах, которые беженцы покинули в начале 1990-х, на данный момент проживают люди, которые их выселили или третьи лица. Этих людей будут выселять, и для них предусмотрена выплата компенсаций.

Механизм назначения членов реституционной комиссии. Изначально предлагалось, что члены комиссии будут назначаться президентом Грузии. Международное сообщество, в частности Венецианская комиссия и другие эксперты, указали, что без участия осетинской стороны, представителей беженцев и тех людей, которые пользуются у них доверием, невозможно представить, что комиссия будет восприниматься как легитимный орган непосредственно теми людьми, ради которых этот закон готовится.

Сейчас предлагается такой механизм: несколько международных организаций, - скорее всего это будет ООН или Совет Европы, - будут выбирать 6 представителей международных организаций. В том числе среди этих представителей будут и представители России, так как Россия является членом этих международных организаций и сама проблема касается ее непосредственно. Эти шесть человек, которые получат статус судей, будут ездить в регионы - в Грузию, в Южную Осетию, Северную Осетию, проводить интервью с людьми и дальше на конкурсной основе различные люди смогут подавать заявление, чтобы стать членами этой комиссии, то есть их будут назначать не официальные структуры, а выберут 6 международных представителей на конкурсной основе.

Задача в том, чтобы избежать проблем, связанных с вопросом статуса, суверенитета. Необходимо выбрать, во-первых профессионалов, во-вторых, людей, которые пользуются авторитетом среди беженцев, и, в-третьих, людей, которые на протяжении длительного времени смогут компетентно работать по этой проблеме.

- Чего в основном касаются рекомендации Венецианской комиссии, ОБСЕ, Совета Европы?

- Есть несколько принципиальных моментов, по которым пока нет согласия, в том числе и среди международных экспертов, которые проводили экспертизу законопроекта.

Рекомендации касаются свободы выбора выплаты компенсаций тем людям, которые не желают возвращаться. Международное сообщество в принципе считает, что выплата компенсаций не будут способствовать урегулированию конфликта. Она может восприниматься, как попытка Грузии откупиться и не нести серьезной ответственности. По международному праву такого рода законы о реституции предполагают возвращение прав только на то имущество, которое было отнято незаконным образом.

Второй момент: насколько этот закон должен включать компенсацию морального ущерба. Было много дискуссий по этому поводу. Естественно, все жертвы конфликта имеют претензии по компенсации морального ущерба, так как очень пострадали в ходе конфликта. Международное сообщество считает, что сочетание реституции и компенсации морального ущерба в рамках одного закона может привести к тому, что весть процесс затянется очень надолго и будет очень дорогостоящим, и, возможно, даже нельзя будет найти такие средства. Эксперты предлагали разработать отдельный закон, который бы занимался непосредственно компенсацией морального ущерба, а закон о реституции бы узко ограничивался только вопросами восстановления имущественных прав.

Рекомендации венецианской комиссии были направлены на максимальную легитимизацию реституционной комиссии и придание ей международного статуса, - т.е. чтобы она не была только органом Грузии. В то же время Венецианская комиссия настояла, чтобы обжалование решений комиссии проходило не через грузинские суды, которым беженцы не доверяют, а внутри самой комиссии. В ней будет три комитета и, если один из комитетов вынесет решение по какой-то заявке, обжалование будет происходить в рамках двух других комитетов, которые являются частью международной структуры. Таким образом, у беженцев не будет политических препятствий для обжалования решений комиссии.

Есть ряд более мелких вопросов, связанных с вопросами работы комиссии: должен ли беженец сам присутствовать при рассмотрении заявки, как обеспечить беженцев полной информацией, где будет работать комиссия, в ситуации, когда подавляющее большинство беженцев находится на территории Северной Осетии, и так далее.

- Грузинские власти обещают принять закон в течение месяца и рассчитывают, что закон вступит в силу с 2007 года. Насколько это реально?

- Правильнее сказать: "в течение месяцев". В ближайшее время грузинская сторона будут дорабатывать законопроект на основе нашей владикавказской встречи и рекомендаций СКК. Но пока неизвестно, когда СКК будет обсуждать эту тему. Потом Венецианская комиссия должна вынести окончательное заключение по последнему варианту законопроекта. Со стороны Министерства юстиции Грузии звучат заверения, что они хотят, чтобы закон вступил в силу уже с 1 января 2007 года.

- Представим ситуацию, что на заседании СКК стороны не пришли к согласию по поводу закона о реституции, что произойдет тогда? Может ли начаться процесс реституции без достижения такого согласия?

- СКК не является органом, утверждающим этот закон, закон утверждает парламент Грузии. В общем-то, они заявляли о том, что намерены принять этот закон в любом случае. С моей точки зрения, для реализации закона стоит в первую очередь заняться подготовкой правовой базы, необходимой для реализации некоторых аспектов этого закона. Особенно важна серьезная правовая база между РФ и Грузией, учитывая то, что беженцы проживают на территории России, в Северной Осетии. Необходима правовая база, чтобы беженцы могли обращаться в какие-то органы, созданные в Северной Осетии. Чтобы все эти вопросы были урегулированы в рамках серьезного юридического договора. Будет ли это сделано в рамках СКК? С моей точки зрения, это было бы наиболее целесообразно. Либо это будет сделано на двусторонней основе, между Россией и Грузией. А СКК должна вынести какие-то свои рекомендации. Естественно, единого мнения быть не может, есть расхождения и во мнениях международных организаций. Главное, чтобы все рекомендации были вынесены, а дальше мы можем только надеяться, что парламент Грузии, который будет принимать закон, максимально учтет рекомендации и сделает закон реально работающим.

- На встрече во Владикавказе местное отделение УВКБ ОНН огласило данные опроса беженцев, согласно которым, 99% опрошенных не хотят возвращаться в Грузию. Были ли сделаны какие-то выводы в связи с этим?

- В Северной Осетии было опрошено более 7 тысяч человек. Главное заключение, которое они сделали, что 99% опрошенных четко изъявили свое нежелание возвращаться в Грузию. Причины этого таковы: во-первых, их жилье за это время было разрушено и разграблено и им некуда возвращаться, во-вторых, они не верят, что против них повторно не будет совершена такая же дискриминация, и их опять не изгонят в ближайшее время или в будущем, в-третьих, они не чувствуют себя в безопасности, так как нет мирного соглашения и идут разговоры, что возможна новая эскалация конфликта. Далее назывались экономические причины, отсутствие школ, в которых ведется преподавание на осетинском или русском языке, нет инфраструктуры, работы и т.д.

Обо всех этих проблемах шла речь на нашей владикавказской встрече. Позиция беженцев раньше никогда не была озвучена в присутствии международных организаций, особенно Венецианской комиссии, которая занимается экспертизой этого закона. Беженцы очень четко заявляли, что они не хотят возвращаться в Грузию, а требуют выплату компенсации, которая позволит им устроиться в Северной Осетии.

УВКБ ОНН в свою очередь настаивает на том, чтобы принцип возвращения был основан на добровольности. Нельзя привязывать возвращение имущества с возвращением беженцев на прежние места проживания. Они подчеркнули, что восстановление имущественных прав и право на возвращение должны рассматриваться как два совершенно отдельных права. То есть человек должен получить имущество, но может решить не возвращаться. Он может продать это имущество. Они также подчеркивали, что должны быть гарантии прав вторичных жильцов, которые сейчас проживают в домах. Если их будут выселять, то грузинское правительство должно предпринять меры для того, чтобы эти люди не были выселены на улицу.

Позиция международного сообщества основана на примере Боснии и Герцеговины, где в настоящее время завершается процесс реституции имущества и в течении пяти лет более миллиона человек вернулись в свои дома. В конце 90-х годов прошлого века там была такая же ситуация. Более 90% не хотели возвращаться, они говорили то же самое о проблемах безопасности. Но, тем не менее, когда процесс пошел, многие люди поменяли свою позицию.

Вопрос в том: какие интеграционные программы будут разработаны в Грузии? В круглом столе принимали участие грузинские эксперты, которые занимаются разработкой именно таких интеграционных мер, в виде открытия школ, проведения инфраструктурных проектов, создания рабочих мест. Перспектива возвращения беженцев, будет зависеть от того, насколько реально эти программы будут сопровождать реализацию закона о реституции, насколько они будут адекватно финансироваться. В ту ситуацию, в которой сейчас находятся многие районы Грузии, откуда выехали беженцы, никто, конечно, возвращаться не будет.

- В рамках встречи участники круглого стола посетили центры коллективного проживания беженцев. Расскажите, как проходило Ваше общение с беженцами? Насколько их настроения совпадают с данными УВКБ ООН?

- На данный момент по данным УВКБ ООН в Северной Осетии осталось 102 человека, которые зарегистрированы как беженцы, 16 380 человек зарегистрированы как вынужденные переселенцы, то есть это те люди, которые получили гражданство РФ. Далее существует категория людей, которые являются беженцами де-факто, то есть они не имеют статуса, но являются таковыми. По данным ООН - это 245 человек, может быть больше. 2976 человек проживают в местах компактного проживания. Это те люди, которые до сих пор не получили отдельного места жительства. Это самая ущемленная категория людей, которая в течение 15 лет живет в совершенно жутких условиях. Мы посетили 2 центра коллективного проживания. Это были очень эмоциональные встречи, потому что люди страдают. В селении Октябрьском Пригородного района Северной Осетии люди живут в скотоводческом комплексе бывшего военного городка. Несколько семей живут в зданиях бывших туалетов. Дети ходят в школу 5-6 километров по полю, потому что нет даже дорог. Но, тем не менее, люди говорили о том, что не хотят возвращаться в Грузию, потому что не видят гарантий своей безопасности и не верят, что не будут подвергаться дискриминации. Это произвело на участников встречи очень сильное впечатление, потому что об этом говорили люди, живущие просто в ужасных условиях.

- Были ли озвучены какие-то требования с их стороны?

- Главное требование, которое они высказывали, - чтобы им выплачивалась компенсация. Они живут фактически натуральным хозяйством. У них просто нет финансовой возможности съездить в Грузию, чтобы подать заявку, вернуть себе дом, а потом его продать. У них нет денег даже на то, чтобы получить грузинскую визу, которая стоит 20 долларов. Они просили, чтобы компенсации выплачивались им по месту их нынешнего проживания, чтобы они каким-то образом могли выбраться из мест компактного проживания и устроить себя и свою семью в Северной Осетии.

Некоторые люди старшего возраста говорили о том, что хотели бы посетить могилы своих близких, но они тоже не уверены в своей безопасности и боятся встретиться с теми людьми, которые применили насилие к ним и их близким в начале 1990-х. Конечно, для них это будет большая психологическая травма.

Я думаю, представителям с грузинской стороны это было очень важно услышать. Потому что о настроениях среди беженцев очень мало информированы в том числе и люди, которые буду работать с законом о реституции. Такие встречи и поездки не проводились вообще.

- Как будет происходить финансирование процесса реституции?

- Международные организации настаивают, что какую-то часть финансирования должна взять на себя Грузия. Конечно, Грузия несет ответственность за те события, которые произошли в начале 90-х годов прошлого века, за то, что эти люди подверглись дискриминации и агрессии на территории Грузии, и она, безусловно, должна выделять средства, а не просто призывать международные организации профинансировать результаты того, что было сделано в стране. Одновременно все понимают, что, несмотря на то, что бюджет Грузии за последние два года увеличился в три раза, Грузия остается небогатым государством, и оно не сможет выделить из своего бюджета столько денег, чтобы реально выплатить те средства, которые они должны выплатить по этому закону. Планируется большая донорская конференция на стадии реализации этого закона. В зависимости от того, сколько будет выделено финансирования, зависит то, насколько быстро этот закон будет реализован. Сейчас пока предусмотрено 9 лет, но если международное сообщество выделит больше средств, он может быть реализован и гораздо быстрее. Самое главное, что многие доноры выразили абсолютно четкое пожелание, что финансирование со стороны международных организаций связано с тем, чтобы закон был поддержан осетинской стороной, беженцами. И мнения беженцев были учтены на стадии разработки закона.

- На встрече во Владикавказе много говорилось о необходимости вынесения политико-правовой оценки событий, произошедших в начале 1990-х гг. Как Вам кажется, организованные встречи на экспертном уровне, дали какие-то подвижки в этом направлении?

- Безусловно, вынесение политико-правовой, юридической, политической оценки того, что привело к конфликту - это очень важно для того, чтобы этот закон воспринимался как легитимный, и беженцы поверили тому, что этот закон будет реализован. Чтобы Грузия признала свою ответственность за то, что произошло в начале 90-х годов и тем самым дала четкие гарантии, что такое больше никогда не повторится. Вообще нельзя даже думать о том, что кто-то из беженцев будет возвращаться, поэтому мне кажется, эти два вопроса очень между собой связаны. Многие беженцы, участвовавшие в нашем круглом столе говорили о том, что они хотят, чтобы эта оценка была включена непосредственно в текст закона, в его преамбулу. По их мнению, в ней должно быть сказано, что нет никакой равной ответственности сторон в конфликте. Есть одна ответственная сторона, по крайней мере, в том, что касается тех людей, которые были вынуждены покинуть внутренние районы Грузии, несмотря на то, что с их стороны не было сделано ни одного выстрела, ни одного акта насилия. Их просто выгнали из домов по этническому признаку. На нашей встрече многократно прозвучало, что ответственность грузинской стороны должна быть четко обозначена, что закон о реституции не одолжение и не гуманитарная акция, а результат ответственности Грузии.

И также есть требование на политическом уровне, чтобы Грузией была вынесена политико-правовая оценка произошедших событий не только в этом документе и не столько в этом документе, а в особой резолюции парламента Грузии или в международном документе, который появился бы одновременно с принятием этого закона, но был бы шире и фундаментальнее.

4 апреля 2006 года