Михаил Саакашвили, реформы и экономический рост в Грузии

Михаил Саакашвили остается героем новостной ленты и будет таковым еще достаточно долгое время. При всей неоднозначности этой фигуры, Саакашвили выглядит бодро на фоне своих политических противников в Украине. Ко дню его рождения я решил подготовить текст, который бы в какой-то степени подытожил его экономическое наследие в Грузии и поставил его во временной и географический контекст. Вероятно, в будущем я продолжу работать над этой темой и превращу этот текст во что-то более серьезное, но уже сейчас он отвечает на несколько важных вопросов относительно экономики Грузии за последние 15 лет. Здесь я фокусируюсь только на одном аспекте – экономическом росте, тогда как такие вещи как безработица, рост по секторам, уровень доходов населения, финансовые показатели и т.д. остаются за бортом, поскольку это увеличило бы и без того большой текст.

Краткое содержание:

• Саакашвили: образ и реальность
• Реформы и экономический рост. Что говорит теория
• Пример Грузии. Насколько системными были реформы?
• Реформы и экономический рост в Грузии
• Выводы (те, кому лень, могут переходить сразу сюда)
• Приложения
• Источники

Саакашвили: образ и реальность

Фигура Михаила Саакашвили, пожалуй, по степени общественного внимания на постсоветском пространстве уступает лишь Путину, это еще не учитывая, что он был президентом страны с численностью населения в 4 миллиона человек. Хотя Саакашвили и предстает в образе украинского политика и пытается отмежеваться от того, что он не местный, его опыт государственного управления остается востребованным – в числе прочего, для многих жителей Армении и Азербайджана.

Пример революции роз в Грузии породил революционные настроения в ряде постсоветских стран, причем в Украине и Кыргызстане власть все же сменилась путем переворота[1]. Однако Кыргызстан и Украина не стали восприниматься в качестве модельных случаев постреволюционных трансформаций – таковым рассматривался лишь случай Грузии.

Фигура Саакашвили в значительной степени мифологизирована – он позиционировал себя в виде некоего мессианского политического проекта[2] и на сегодня олицетворяет собой миф, что можно при наличии «политической воли» провести реформы или вообще в принципе все исправить. Это в действительности миф, упрощение[3], да и сами реформы возможны лишь в определенных специфических обстоятельствах.

Первый миф был связан с демократизацией в результате «революции роз». Изначально она породила множество надежд на государственное строительство в контексте одновременных экономических реформ и системной демократизации[4]. Однако «цветная революция» как феномен приводит к сужению пространства политических свобод, а не к их расширению[5]. Уже в 2004 году проявились все признаки монополизации власти и формирования системы с доминирующей партией[6], а первый его президентский срок охарактеризовался активной борьбой с политической оппозицией[7]. Рейтинг Грузии в мировом индексе свободы прессы Репортеров без границ снизился с 73 места в 2003 году до 94 места в 2004 году на фоне закрытия ряда телекомпаний и газет, и был на уровне 104 места в 2012 году, когда он потерял власть (сейчас Грузия – на 64 месте[8]).

Уже в 2004-2008 гг. сформировалась ситуация, когда в Грузии есть две мало пересекающиеся реальности: одна – которую видел Саакашвили и его сторонники, другая – которой придерживались оппоненты и менее политизированные члены общества[9]. Первая версия реальности активно распространялась грузинскими СМИ; к этому привлекались также и иностранные журналисты, эксперты и блоггеры. Примером тому является, к примеру, книга Ларисы Бураковой «Почему у Грузии получилось»[10].

Однако если в связи с политическим наследием в целом существует согласие, по поводу реформ до сих пор существует множество разногласий. Базово существует такое мнение, что «он сделал и хорошее, и плохое», причем позитивные эффекты, как правило рассматриваются в сфере экономики. В действительности они есть, в чем мы ниже убедимся. Есть также и полярные оценки успешности грузинских реформ. Согласно комплиментарной грузинским реформаторам версии, Саакашвили со своей командой сумел построить грузинское государство почти с нуля и добился в этом эксклюзивных успехов на фоне постсоветского пространства[11], а согласно критической версии событий, попытка реформ в Грузии привела лишь к формированию авторитарного режима, неспособного функционировать без внешней подпитки[12].

Основным «брендом» грузинских реформ стала реорганизация полиции[13]. Однако в отличие от общих оценок относительно успешности в реформах в целом, обычно спорных в условиях отсутствия альтернативных сценариев, экономический эффект реформ хорошо измерим. Именно это я и попытаюсь сделать здесь.

Реформы и экономический рост. Что говорит теория

Политики часто апеллируют к здравому смыслу: в условиях наличия коррупции, национальный доход распределяется неравномерно. При этом, неравномерность доходов в этом случае проистекает не от способностей или усилий, а от близости к механизмам распределению благ. При этом коррупция снижает мотивацию к работе обычных людей, а чиновники и связанные с ними олигархи в конечном счете тратят накопленные богатства на потребление, причем чаще всего – за границей. Таким образом, если решить проблему коррупции, можно будет добиться ускорения экономического роста практически сразу, а при достаточно коротком временном горизонте – и улучшения жизненного уровня населения страны. Как и любая политическая агитация, этот взгляд является упрощением. Однако в какой степени он в принципе обоснован?

В первую очередь необходимо понимать, что для долгосрочного экономического успеха необходима не просто воля и запрет на коррупцию, но и строительство функционирующих институтов, которые будут функционировать в новом виде и препятствовать формированию коррупционных практик[14]. Самой популярной работой на эту тему является книга “Why nations fail”, где вопрос влияния институтов на процветание страны возведен в абсолют, а прочие факторы считаются несущественными[15]. При этом, экономическая теория напрямую не связывает политическую либерализацию с экономической и если такая связь и наблюдается, то как правило, демократии более склонны к экономической либерализации, чем экономически либеральные авторитарные режимы к демократизации[16]. Именно эта предпосылка, судя по всему и использовалась грузинскими реформаторами в качестве теоретической основы их программы.

Помимо модернизации государственных институтов, крайне важную роль играет эффективное распределение средств с целью ускорить экономический рост или снизить социальную напряженность. Даже если определенные средства были сэкономлены в результате недопущения коррупции в верхних эшелонах власти, то трата их на крупные и неэффективные проекты может в конечном счете подорвать экономический рост.

Наконец, рассмотрим, что говорит экономическая теория по поводу влияния реформ на экономический рост. Во-первых, в списке основных реформ, которые влияют на экономический рост борьба с коррупцией в сфере полиции и других – как правило не является первоочередной[17] [18] [19] [20] [21], тогда как на первый план обычно выводятся вопросы либерализации внешней и внутренней торговли, операций с капиталом, фискальные реформы, приватизация, сфера регулирования труда и др. Впрочем, проблемы коррупции совсем сбрасывать со счетов не стоит, поскольку либерализация различных сфер обычно приводит к снижению коррупции, также коррупция напрямую связана с качеством государственного управления[22].

При этом, сам факт более высокого уровня экономического развития стран со сравнительно низким уровнем коррупции показывает, что коррупция влияет на экономическое развитие[23]. На примере Нигерии показано, что коррупция может подорвать уровень жизни в богатых ресурсами странах[24]. Это вполне применимо к ряду постсоветских стран, в первую очередь если говорить об Азербайджане, России и Туркменистане. В то же время, борьба с коррупцией сама по себе не будет приводить к экономическому росту, если она не сопровождалась другими реформами[25].

В конечном счете реформы должны приводить к ускорению экономического роста, однако это происходит не сразу. На примере нескольких десятков латиноамериканских, европейских и африканских стран, итальянские экономисты Мараццо и Терзи показали, что после начала экономических реформ на протяжении примерно 3-4 лет могут наблюдаться более низкие темпы роста по сравнению со сценарием отсутствия реформ, затем темп роста несколько ускоряется и лишь к седьмому году с начала процесса реформирования сравнивается с ситуацией «без реформ», а уже к 10 году начинает его опережать суммарно примерно на 4% ВВП, если реформы сопровождались кризисом, и почти 10%, если переход к процессу реформ прошел безболезненно[26]. То есть, влияние реформ долгосрочное, а не краткосрочное и из этого следует исходить при оценке их результативности.

Пример Грузии. Насколько системными были реформы?

Что касается Грузии, то сначала надо ответить на вопрос – какой характер имели реформы в этой стране. Наиболее показательным с этой точки зрения является рейтинг «Индекс экономической свободы» (Heritage Foundation), который существует с минимальными изменениями в методологии уже более 20 лет. Согласно ему, уровень экономической свободы в Грузии рос до 2000 года, что отражало изначальные рыночные реформы и приватизацию, впоследствии стагнировал вплоть до 2004 года, а в 2005-2006 гг., Грузия сделала скачок и с тех пор улучшала свои позиции в рейтинге медленно[27]. Похожая картина может наблюдаться и в рейтинге Всемирного Банка Doing Business, однако этот рейтинг существует не так долго и в нем часто меняется методология, поэтому приводить его для сравнения нецелесообразно. Характерно, что улучшение в таких субиндексах как «целостность правительства», «свобода труда», «свобода инвестиций», соседствовало с отсутствием улучшений в сферах «налоговая нагрузка», «права собственности», «государственные расходы», «монетарная свобода».

Грузия рассматривается некоторыми исследователями как пример, который можно использовать для того, чтобы осуществлять успешные реформы на постсоветском пространстве и даже во всем мире[28]. И, хотя, резкая трансформация государственных институтов в Грузии не вызывает споров, за фасадом реформ и их медийного освещения оставались многочисленные издержки того, что можно было бы назвать «грузинской моделью»[29].

Рассмотрим ситуацию детальнее. Довольно типичный постсоветский неопатримониальный режим Шеварднадзе был смещен в ходе бескровного переворота в ноябре 2003 года. Однако вскоре стал очевиден процесс перераспределения собственности и давление на предпринимателей, в том числе и с требованием переоформления их имущества на государство или конкретных представителей власти[30]. Эта практика была широко распространена вплоть до потери власти «Единым национальным движением» в 2012 году, но помимо вышеописанного, включала в себя теневые схемы приватизации многих компаний, монополии и олигополии в различных секторах экономики, а также создание внебюджетных фондов, через которых реализовывались те или иные государственные и муниципальные проекты[31].

Единое национальное движение сопротивлялось принятию антимонопольного законодательства, несмотря на требование Европейского Союза[32], антимонопольное «Агентство по конкуренции» было создано лишь в 2014 году[33]. Столь жесткая про-либеральная направленность в экономике со стороны властей Грузии рассматривалась Европейским союзом как препятствие в интеграции[34]. Наиболее заметные монополии и олигополии в Грузии были созданы на рынках продуктов питания, а также горючего[35]. В рейтинге глобальной конкурентноспособности ВЭФ, Грузия получала самые низкие показатели именно в этой сфере[36]. На фоне высоких показателей в сфере простоты ведения бизнеса, благодаря которым Грузия вошла в первую двадцатку стран в рейтинге Doing Business, перечисленные проблемы оставались менее заметными.

Исследователи Рехвиашвили и Полесе считают, что, хотя практики вмешательства в экономику и плохо совмещаются с либеральными реформами, они стали объективным следствием самостоятельного отказа государства от многих функций регулирования, в результате чего это пришлось осуществлять теневыми методами[37]. Это объяснение, однако не выглядит достаточным: при сохраняющемся заметном уровне тени в экономике[38] [39], а также сохраняющемся клиентелизме, проблема не только в использовании неформальности как инструмента решения государственных проблем. Исследование Диаконидзе показало, что ряд реформированных институтов функционировали поверхностно, и страна нуждалась в восстановлении некоторых регуляторных функций государства[40]. Наконец, важно понимать, что реформы в Грузии не привели к заметному росту уровня жизни и социальной защищенности населения[41].

Согласно оценке Европейского банка реконструкции и развития, экономический рост в Грузии стал результатом ряда успешных реформ в Грузии[42]. Тот факт, что Грузию можно считать примером страны, которая провела серьезные экономические реформы, очевиден уже из рейтинга экономической свободы, приведенного выше, где Грузия поднялась с 93 до 31 места за два года.

Реформы и экономический рост в Грузии

В целом, экономический рост в Грузии, начиная с 1995 года, был выше, чем в регионе, к которому она относится по классификации Всемирного Банка (Центральная и Восточная Европа и Центральная Азия). Наиболее релевантной группой для сравнения экономического успеха Грузии будут страны этого региона в группе средних и низких доходов. Все данные взяты из базы данных Всемирного банка World Development Indicators[43], оценка на 2017 год на основании оперативных показателей за первые 9-11 месяцев 2017 года, согласно данным национальных статистических служб соответствующих стран, а оценка на 2017 год по странам Европы и Центральной Азии (за исключением стран с высоким доходом) на основании прогноза ООН[44].

Вообще в группе стран постсоветского пространства для сравнения с Грузией наиболее подходящими являются Украина, Молдова и Армения, поскольку политэкономическая система стран Центральной Азии и Балтии сильно отличается от Грузии, тогда как такие страны как Казахстан, Россия и Азербайджан имеют выраженный нефтегазовый сектор, из-за чего экономическая динамика сильно деформируется. Помимо этого, статистика ряда стран подвержена манипуляциям и поэтому недостоверна, в особенности это касается Узбекистана, Таджикистана, Казахстана, Азербайджана и Туркменистана. Агрегированная региональная статистика, однако, сглаживает большую часть перечисленных статистических отклонений.

По результатам этого сравнения мы видим, что за весь период пребывания у власти «Единого национального движения», в 7 из 9 случаях темпы роста ВВП Грузии превышали таковые в среднем по региону, в среднем на 2% в год. В годы, предшествовавшие «революции роз» этот эффект тоже иногда наблюдался, но был нестабильным. Однако само наличие эффекта до 2004 года свидетельствует и о том, что отчасти более высокие темпы роста вызваны эффектом низкой базы или какими-то незаметными переменными вроде часто упоминаемой помощи со стороны международного сообщества.

Интересно, что сравнение с Молдовой показывает примерно те же результаты – более высокие темпы роста в Грузии, а поскольку Молдова выглядит страной, где реформы в сфере государственного управления были минимальными за весь период, она также и может служить в качестве baseline scenario отсутствия реформ в Грузии. В то же время, по сравнению с Арменией эффект более высоких темпов роста в Грузии практически незаметен. Я к этому вернусь позже.

Рассмотрим накопленный рост в Грузии, Армении, Молдове и регионом (где 2003 год принят за 100%)

(накопленный реальный рост ВВП, шкала логарифмическая)

Как мы видим, у Армении и Грузии показатели в последние годы примерно одинаковые, тогда как агрегированные показатели региона и Молдовы постепенно накапливают отставание от Грузии. Теперь рассмотрим чистое опережение Грузии относительно Армении, Молдовы и агрегированного регионального показателя.

Этот график показывает накопленную степень опережения Грузии относительно указанных стран. Вновь 2003 год принят за 100. Как мы видим, показатель Грузии относительно региона в целом нарастает каждый год (сиреневая линия), примерно та же динамика наблюдается в случае с Молдовой. Характерно, что по сравнению с агрегированным региональным показателем, за 1998-2005 практически никакого роста нет – лишь отдельные колебания, после которых ежегодный рост сохраняется на устойчиво высоком уровне.

По сравнению с Арменией видна другая тенденция. За 1999-2008 год проходило накапливание отставания, когда суммарно ВВП Грузии вырос в полтора раза медленнее, чем ВВП Армении. Однако в 2009-2010 гг. напротив – ВВП Грузии рос быстрее, чем ВВП Армении, в результате чего кумулятивный рост вернулся к соотношению 1 к 1, которое было в 2003 году. Если рассмотреть в деталях, то очевиден эффект более раннего старта экономических реформ в Армении, который длился несколько лет и был еще более значительным, чем в Грузии. В то же время, в более поздний период (в 2005-2008 гг.) он сопровождался углублением факторов неформальности, монополизации секторов экономики и, соответственно, снижения конкуретноспособности экономики, что некоторое время маскировалось огромным пузырем в сфере строительства. В 2009 году этот пузырь лопнул. В Грузии напротив, в 2008 году было раннее начало глобального кризиса (в марте), а в августе – война с Россией. Однако через год Грузия получила значительную помощь со стороны США, ЕС и международных экономических институтов, в результате чего был ускорен ее экономический рост.

Выводы

(1)    Экономические реформы эпохи Саакашвили дали очевидный и положительный эффект – уже к 2012 году накопленный рост относительно агрегированного регионального составил 12%, который я здесь использовал в качестве симулякра baseline scenario, что даже несколько больше среднего ожидаемого опережения в модели, разработанной Мараццо и Терзи. Возможно, однако, следует разработать альтернативный сценарий для сравнения результатов роста Грузии.

(2)    Временный провал в темпах роста в 2004 году легко объясним, учитывая модель Мараццо и Терзи; более того, он оказался короче, чем можно было бы ожидать по этой модели. Вероятным объяснением этого является то, что потери Грузии от политического противостояния с Россией в 2005-2007 гг. в сфере сельскохозяйственного экспорта перекрывались опережающими темпами роста трансфертов из России же, в то же время Грузия начала получать доходы от транзита энергоносителей через ее территорию (БТД, БТЭ), что позволило властям располагать дополнительными средствами, избежать долга и финансировать крупные внутренние инфраструктурные проекты.

(3)    Помимо реформ в сфере государственного управления, большую роль в период правления Саакашвили сыграли – налоговая реформа, упрощение ведения бизнеса, снижение нетарифных барьеров в торговле, а также повышение качества инфрасруктуры.

(4)    Уход Саакашвили из руководства Грузии никак не повлиял на темпы роста экономики Грузии – они продолжают обгонять региональный агрегированный показатель на 2% в год, причем теперь это происходит гораздо более стабильно, без резких колебаний, свойственных периоду, когда Саакашвили был у власти. То есть, по меньшей мере можно уверенно говорить о том, что реформы не были обращены вспять.

(5)    Период пребывания «Грузинской мечты» у власти на самом деле также приближается по показателям к характеристикам периода реформ. Заметен незначительный провал в относительных темпах роста в первый год власти «Грузинской мечты» (2013) и опережающий рост в последующие годы, особенно заметный в 2014-2015 гг. Реформы этого периода включают в себя социальные реформы, судебные реформы, повышение фискальной дисциплины, восстановление торговли с Россией и продолжение (то есть, углубление) реформ, уже начатых прошлым правительством.

(6)    Касательно Армении – важный пакет реформ в Армении был произведен еще в конце 1990-ых гг., затем они замедлились и получили некоторое ускорение уже в первой половине 2010-ых гг. Накопленный рост после 2003 года в Армении практически идентичен грузинскому, что показывает, что качество управления экономикой в обеих странах примерно одинаково.

Приложения

Среднегодовые темпы роста по 3-летним периодам.

Уровень экономической свободы в выбранных странах, согласно Heritage Foundation.

Примечания:

1) Баллы – по шкале от 0 до 100, где 0 – полное отсутствие экономической свободы, до 50 – репрессивная среда, 50-60 – преимущественно несвободная среда, 60-70 – умеренно свободная, 70-80 – преимущественно свободная среда, 80-90 – в почти свободная среда, 90-100 – свободная среда.

2) Баллы относятся к предыдущему году – так, рейтинг 2017 года описывает ситуацию за 2016 год.