Главная / Блогеры "Кавказского Узла" / Политическая география Южного Кавказа

15:39, 8 февраля 2019

Удастся ли построение технократического авторитаризма и проведение реформ в Азербайджане

Повестка реформ

В Азербайджане реализуется программа масштабных реформ, выражающихся преимущественно в оптимизации государственного сектора, сокращении числа ведомств, их сотрудников, повышении доходов государства и повышении финансовой дисциплины.

В середине января Ильхам Алиев подписал несколько указов, согласно которым будут ликвидированы десятки государственных агентств, а их функции будут взяты на себя структурами, осуществляющими параллельную деятельность. Полный список изменений по ссылке: Оптимизация государственного сектора в Азербайджане - основные факты.

Все это происходит за две недели. Вполне возможно, что я охватил не все. Но в любом случае, очевидно, что перед нами – программа масштабной реорганизации государственной власти в Азербайджане, реализующаяся прямо сейчас. В Азербайджане действительно реализуются реформы в сфере борьбы с коррупцией, и по повышению эффективности государственного аппарата, я об этом писал в статье «Экономики Азербайджана, Армении и Нагорного Карабаха в 2018 году - итоги».

Там же были приведены некоторые факты, в частности то, что Азербайджан обогнал Армению в мировых рейтингах по экономике, в том числе:

Doing Business (World Bank)
Best Countries for Business (Forbes)
Paying Taxes (PwC)
Global Competitiveness (WEF).

В то же время, в последнем из списка явно присутствуют следы субъективности, вызванные коррупцией и его оценка потому не может считаться валидной. Кроме того, Армения все еще обгоняет Азербайджан в индексе экономической свободы Heritage Foundation, но в этом году отставание сильно сократилось.

Политика реформ государственного аппарата Азербайджана происходит практически синхронно с Арменией. Возможно, азербайджанские власти решили взять пример с армянских властей, чтобы не отстать от них.

Мне могут возразить, что дескать Азербайджан вполне самодостаточен и ему не нужна Армения, чтобы брать пример с нее. Не буду вдаваться в долгие социологические и антропологические рассуждения; чтобы показать, что это не так, достаточно привести пример переноса президентских выборов в Азербайджане на 9 апреля в прошлом году – с тем, чтобы синхронизировать процесс президентских выборов в Азербайджане с процессом назначения Сержа Саргсяна на пост премьера и сменой конституционной модели в Армении. А об оптимизации тоже говорили в Ереване раньше, чем в Баку. Напомню также, что в июле 2018 года сын Никола Пашиняна отправился служить в Карабах, а два месяца спустя служить отправился и сын Ильхама Алиева, хотя, насколько мне известно, он проходит службу недалеко от Баку.

Результаты реформ – перечень проблем

Вся оптимизация десятков структур, включая их полную ликвидацию, не поможет Азербайджану высвободить серьезные средства для реализации альтернативных проектов. Структуры, перечисленные в списках, как правило, не имели первостепенной значимости, но тем не менее, действовали уже достаточно давно, чтобы обзавестись собственной инерцией. Можно предположить, что многие их сотрудники все равно найдут работу в государственном секторе, возможно, в других ведомствах, к которым эти структуры будут присоединены.

Таким образом, речь идет о смене приоритетов, а не о серьезном сокращении численности государственного аппарата. Можно предположить, что сокращения коснутся около тысячи человек, что не даст необходимого для азербайджанской власти эффекта. Кроме того, в условиях закрытия ведомств, будут определенные потери в связях, наработках, и так далее, но поскольку в отличие от Армении, будут закрываться второстепенные ведомства, этот ущерб будет заметно меньше. Что касается Армении, рекомендую ознакомиться с текстом «Почему планируемое сокращение госаппарата – плохо».

Что касается экономической стороны происходящего, нужно понять несколько вещей. За последние 8 лет совокупный рост реального ВВП составил всего 8%. Отчасти это вызвано достигнутым в 2008-2010 гг. пределом в нефтяной сфере, но в последние годы замедлился и рост ВВП, и рост реальных доходов населения. За 2014-2018 гг. реальные доходы населения по официальной (и, скорее всего, завышенной) статистике выросли на 4% или на 0.8% в год. По поводу завышения, советую ознакомиться с текстом «Экономические проблемы Азербайджана. Валовый внутренний продукт».

Оптимизация и аналитические центры

Я уже писал о том, как новые власти Армении обошлись с аналитическими центрами, ассоциированными с государством: Переформатирование окологосударственного экспертного сообщества Армении. Учитывая наше предположение, что Алиев практически «списал» домашнее задание у новых армянских властей, и тут он не отличился оригинальностью. В январе закрыты/лишены государственного финансирования:

Фонд развития науки при президенте,
Центр стратегических исследований при президенте,
Центр научных исследований по проблемам молодежи при Министерстве молодежи и спорта,
Бакинский международный центр мультикультурализма.

Центр стратегических исследований (SAM) под руководством Фархада Мамедова, созданный в ноябре 2007 года, был одним из самых видных азербайджанских Think-tank-ов, однако его без сожаления пустили «под нож». Характерно, что центр им. Гейдара Алиева не был закрыт, хотя он вполне увенчал бы этот список. Это показывает, что сокращение в данном случае не самоцель и, в конечном счете происходит также передел общественно-политического и бюрократического пространства, выгодоприобретателем чего станет Ильхам Алиев.

Однако, поскольку в Азербайджане, в отличие от Армении, не произошла смена власти, аналитические центры не были ликвидированы полностью. 6 февраля в Азербайджане был создан Центр анализа международных отношений. “Президент Азербайджана подписал Указ о создании Центра анализа международных отношений, который в статусе юридического лица публичного права будет заниматься анализом процессов в мире и регионе, проведением фундаментальных исследований по аспектам нагорно-карабахского конфликта, международных отношений и вопросов безопасности”. Целиком текст указа по ссылке.

В Ереване внимание к этому факту было большим, чем обычно, поскольку ситуация в зоне Карабахского конфликта, несмотря на затишье, остается острой, а также на фоне процессов в самой Армении, связанных с сокращением финансирования науки и закрытием окологосударственных аналитических центров. См. также: Реакция нового правительства Армении на общественное недовольство.

В чем смысл закрыть один аналитический центр и через три недели открыть другой? Очевидно, что кадровый состав этих центров будет совпадать в значительной мере, хотя руководство, скорее всего, будет другим. Кроме руководства, отличается повестка центра. SAM занимался как политикой, так и экономикой, социальной жизнью и так далее, причем как регионом, так и Азербайджаном. Центр анализа международных отношений будет заниматься только внешней политикой, Карабахским конфликтом и вопросами безопасности. Внутренняя жизнь выпадает из рассмотрения власти. Во всяком случае, такой вывод можно сделать на основе уже опубликованной информации.

Изменилась также и форма собственности. Если SAM был частью государственного аппарата не только де-факто, но и де-юре, поскольку действовал при администрации президента, то новый центр будет юридическим лицом публичного права и будет несколько более независимым от властей. Это откроет для него возможность привлекать иностранные средства на свою деятельность, в том числе европейские и американские гранты, таким образом власти Азербайджана решили перекинуть часть своих расходов на поддержание аналитической инфраструктуры на Запад.

Это не первый такой случай. В 2014 году было создано юридическое лицо публичного права «Центр анализа экономических реформ и коммуникации». Этот центр не является скрыто правительственным, а в определенном смысле является частью госаппарата, но не является ею формально. Наконец, представители этих организаций могут представляться за рубежом или при контакте с иностранными коллегами уже не как сотрудники администрации президента, а как представители экспертного сообщества.

Политическая экономия азербайджанских реформ

Проект реформы в Азербайджане на первый взгляд выглядит заманчиво. Экономика в тупике, а значит, надо что-то делать – и это что-то – повышение производительности труда, повышение эффективности управления и развитие технологий. Этому, однако, препятствует существующая неофеодальная система.

На каком-то этапе азербайджанской власти придется заметно ограничить существующие монополии и олигополии, в результате чего будет возможным добиться реального повышения конкурентоспособности экономики. От этого выиграет в перспективе малый и средний бизнес, но будут и проигравшие, в частности, те, кто сегодня управляют этими монополиями.

Сокращения в госсекторе будут выталкивать на улицу людей, уже занятых там. При этом, люди, занятые в периферийных госструктурах – это, как правило, дети элиты, то есть, во-первых, это те же представители элиты, просто не имеющие еще достаточного собственного социального капитала и посему являющиеся его потребителями, а во-вторых, это будущая элита страны. И если работники периферийных госструктур, вроде агентств при министерствах, собственным социальным капиталом обязаны другим людям, то эти другие люди – представители бизнеса, сотрудники госструктур, сотрудники правоохранительной и судебной системы, объединенные в патрон-клиентские сети, являются генераторами этого социального капитала.

Увольнение их детей или племянников, а также других родственников, ударит и по ним. Но даже те сотрудники, которые не будут уволены, а найдут свое место в министерствах, будут устроены с понижением, а значит, все равно пострадают с имиджевой и статусной точки зрения. А значит, элиты проигрывают, причем проигрывают коллективно.

Что касается борьбы с коррупцией и теневой экономикой, то и в этой борьбе будут пострадавшие, но уже гораздо больше. От борьбы с коррупцией и тенью проигрывает весь средний и высший класс – собственно выгодоприобретатели наличия этих явлений. Проиграют от этого региональные элиты и региональный бизнес. Проиграют от этого представители правоохранительной и судебной системы. Также, проиграет малый, крупный и средний бизнес национального масштаба.

Можно сказать, что взамен выиграет страна, население, особенно, бедные слои, но я бы не торопился с такими выводами. Государственный бюджет вырастет, власть элит будет ограничена, но куда будут направлены полученные средства? На оборону? Финансирование новых национальных и международных проектов? Если там с коррупцией все будет приличнее, то страна, конечно, выиграет, хотя и далеко не сразу – государственные инвестиции такого рода дают отдачу через много лет, а инвестиции в оборону вообще никогда не дадут отдачи.

Что касается оптимизации госструктур и аналитических центров, то учитывая, что расходы на все перечисленные структуры составляли в год, вероятно, до ста миллионов манат, а бюджет в 2019 году по проекту вырастает на 4 миллиарда манат, дело, очевидно, не только и не столько в экономии, сколько в ограничении элит и повышении управляемости всей вертикалью, сокращения малоконтролируемых частей государственного аппарата. Таким образом мы вернулись к вопросу о том, кто является непосредственно выигравшим от всех этих изменений – это Ильхам Алиев лично.

За последние десять лет положение коллективных элит повышалось, а положение простого народа – ухудшалось. Понизился уровень демократии и свободы слова, а уровень жизни падал на протяжении последних пяти лет. Это взаимосвязанные процессы и лишение населения голоса не происходит просто так, а имеет цель лишить их не только политических прав, но и впоследствии – экономических. Но после этого, сейчас, начинается процесс подавления уже элит, который проходит под оболочкой реформ. Положение верховного лидера становится еще более прочным, поскольку он может «казнить или миловать» по теме коррупции, ставшей актуальной, выбирать, представители каких кланов и в каком соотношении будут находиться у власти и «кормушки». Конечно, это было и раньше – но в старой схеме президент не был столь могущественным, как сейчас, после смены конституции, произошедшей в апреле 2018 года.

Алиев не просто увеличил срок действия своих полномочий, ему в ближайшие шесть лет не грозят президентские выборы, а это означает, что элиты уже не так сильно нужны. Неслучайно, после президентских выборов, он пошел на беспрецедентный шаг – отправил в отставку четверть правительства, в том числе ряд вице-премьеров. Таких замен, пожалуй, набралось бы в сумме за предыдущие 15 лет его правления. Новые кадры подчеркнуто лояльные, технократы, учились за границей и имеют государственный опыт, но они не очень сильно укоренены, что опять же повышает Ильхама Алиева над ними.

Удастся ли модель технократического авторитаризма в Азербайджане?

Факт закрытия десятков газет, даже лояльных к государству, подтверждает тренд на большую авторитарность режима. Ограничение деятельности крупнейшего прогосударственного аналитического центра только внешней политикой исходит из того, что Алиев считает, что внутри страны анализировать ничего не нужно, нужно лишь управлять. То есть, ему не нужна дискуссия не только с критическим уклоном, но и вообще никакая дискуссия.

На краткосрочной дистанции такая попытка может дать какие-то результаты, особенно учитывая готовность всего мира делиться опытом реформ. Но вряд ли без серьезного анализа и качественного понимания ситуации в сколько-нибудь широких кругах, управление государством может обойтись. Прессы практически нет, аналитических центров тоже (возможно, за исключением CESD), относительно доступна, правда, статистическая информация, особенно если сравнивать со странами Центральной Азии. Хотя качество этой информации довольно низкое. Плюс, если анализировать ее будет некому, а выводы этого анализа не будут доступны широкой общественности, ее наличие не будет иметь смысла.

Почему же Алиев пытается провести какие-то реформы? Здесь уместно привести пример Северной Кореи, о котором подробно писал Андрей Ланьков в статье «Реформы и репрессии Ким Чен Ына». Ланьков говорит о том, что если отец нынешнего руководителя не хотел никаких экономических реформ, опасаясь крушения политического порядка, то сын уже такой роскоши не имеет и проводить их должен, потому что хочет остаться у власти еще 30-40 лет. В другом тексте Ланьков говорит о том, что на фоне реформ ужесточаются репрессии, поскольку экономическая либерализация создает «тонкое место» режима, в котором он может ввергнуться в хаос и рухнуть. Соответственно, либерализацию в экономике надо компенсировать жесткостью в политике.

Я не провожу прямых параллелей Северной Кореи с Азербайджаном – ситуация в Азербайджане имеет свою эволюцию, но важно то, что на фоне экономических реформ для современного авторитарного режима вполне логичным является усиление репрессий, а не их ослабление. Это противоречит распространенной в демократической теории модели, согласно которой экономическая либерализация является следствием политической или, по меньшей мере, тесно с ней связана.

Как уже сказано выше, в последние годы экономика росла менее чем на 1% в год в среднем (2011-2018 гг.), и резкого ускорения пока не предвидится, хотя по прогнозу МВФ перспективы на 2019 год более благополучные, чем в прошлые годы. Если на протяжении нескольких лет Азербайджану удастся обеспечить рост ВВП на уровне не менее 3% в год (как по прогнозу МВФ) и опережающий рост реальных доходов населения на уровне не менее 5% в год, думаю, стабильность режима в целом будет обеспечена, пока сохраняется такое положение дел.

Однако такой позитивный сценарий нельзя считать гарантированным. Во-первых, добыча нефти, сохранившаяся в 2018 году на прежнем уровне, в 2019 году, скорее всего сократится. Во-вторых, цена на нефть в 2018 году была выше средней за последние годы, и она уже успела упасть. Я не могу прогнозировать нефтяные цены, но с нынешним их уровнем, Азербайджану вряд ли удастся обеспечить тот экономический рост, который ему необходим для поддержания политической стабильности.

Политические же факторы поддержания стабильности – в Азербайджане не действуют – в парламенте оппозиции нет, в прессе не слышен даже голос нейтральных наблюдателей, а аналитическая мысль будет устремлена за пределы собственных границ. Для иллюстрации отсутствия демократии часто приводят рейтинги Freedom House. Недавно вышел новый рейтинг, согласно которому Азербайджан остался авторитарным, но его рейтинг ухудшился еще на один бал. Freedom House также определяет рейтинг по непризнанным государствам и спорным территориям. Карта выглядит так:

Иллюстрация 1. Рейтинг Freedom House – Свобода в мире 2019. Статус демократичности по странам региона – Восточная Европа и Ближний Восток.

Скриншот карты с рейтингом Freedom House.

Рейтинги Freedom House и The Economist наиболее часто цитируются и, в целом они верны в том, чтобы сопоставить, к какой категории относится страна – свободной, частично свободной или несвободной. Однако в деталях часто происходит искажение – занижаются показатели развивающихся стран или имеющих плохие отношения с США. Занижена также и позиция Азербайджана. См:

Более достоверным рейтингом является индекс свободы прессы от Репортеров без границ. Впрочем, сколько-нибудь заметного улучшения для Азербайджана не заметно и в этом рейтинге.

График 2. Страны Южного Кавказа в Индексе свободы прессы (Reporters Sans Frontiers), место в рейтинге

Источник: Reporters Without Borders

Несмотря на и без того низкую позицию в рейтинге, Азербайджан продолжал ее ухудшать и в последние годы, пусть и медленно – в 2018 году Азербайджан был на 163 месте по сравнению со 162 годом ранее. Без представительства и без того, чтобы услышать голос народа, власть не сможет обеспечить устойчивую социальную среду, бороться с неравенством, и будет продолжать жить в отрыве от населения, но отрыв этот будет все больше углубляться. Экономический рост, пока он будет продолжаться, будет маскировать эту реальность и позволять продолжать править по-старому, но это не будет бесконечным. Борьба с теневой экономикой тоже имеет свои предел – и в 2019 году резервы роста за счет тени будут исчерпаны – повышения эффективности управления за счет этой сферы добиться в дальнейшем вряд ли удастся.

Существующие протестные настроения уже проявились 19 января, когда несколько тысяч человек вышли протестовать с требованием освободить политических заключённых.

Подобные политические требования вряд ли могут поколебать существующий режим, но в сочетании с экономическими протестами это будет более существенным. Наконец, если наложится неудача в карабахском противостоянии (что вполне возможно, учитывая склонность властей стать инициаторами боевых действий), политическая стабильность в стране окажется под вопросом.

Обычно выходом из такой ситуации в политической науке рассматривают демократизацию. Но Ильхам Алиев боится конкуренции с улицы несмотря на то, что реальной конкуренции у него нет. Он сфальсифицировал президентские выборы 2013 года (Киреев: 1; 2) и президентские выборы 2018 года (Киреев, Шпилькин).

Несмотря на вышесказанное я не могу уверенно сказать относительно возможностей успеха операции «повышение качества управления и экономические реформы при политическом ужесточении» в Азербайджане. Скорее всего, оптимизация государственного сектора и борьба с теневой экономикой и коррупцией, несмотря на масштабность замысла, не дадут результатов в экономике. Экономические реформы останутся половинчатыми и не будут сопровождаться международной интеграцией, а также, политическими реформами. В то же время, для полноценных выводов у нас явно недостаточно информации, поэтому, как мне кажется, необходимо дождаться результатов 2019 года, которые дадут окончательный ответ на этот вопрос.

См. также Антикоррупционные реформы в Азербайджане и государственный бюджет